Fyrirlstur fluttur á málþinginu: Með jafnrétti að leiðarljósi - uppbygging í allra þáguThe budget is a policy statement. Þetta eru opnunarorð í bæklingi frá UNIFEM um kynjaða hagstjórn. Það er góð ástæða fyrir því að í upphafi þessa fyrirlesturs er vitnað í orðin á ensku. Ég gerði ófáar tilraunir við að þýða þessa tilvitnun en í hvert sinn fannst mér merkingin tapast eða verða að einhverju leyti óljós. Það virðist vera þannig á íslenskri tungu að orð sem tengjast fjármálum og efnahagsstjórn eru síður en svo gegnsæ og hafa mjög takmarkaða merkingu í hugum venjulegs fólks. Budget er orð sem fólk notar yfir eigin fjárhag og merkir eiginlega það fjármagn sem til staðar er og hægt er að nýta. Íslenskar þýðingar bjóða upp á orðin fjármagn, fjárhagsáætlun og fjárlög.

En svo við snúum okkur aftur að tilvitnuninni þá segir hún að fjárhagsáætlun, fjárlög eða hvað við viljum kalla þetta, þ.e. upphæðin sem skal eyða og áætlunin um það í hvað á að eyða henni er yfirlýsing um stefnumótun. Fjárhagsáætlunin endurspeglar félags- og efnahagslega forgangsröðun ríkisstjórnarinnar. Fjárhagsáætlunin sýnir hvaða pólitísku loforðum og skuldbindingum verður komið í verk og hverju ekki. Mörg fögur orð eru látin falla og góður vilji er oft til staðar. Peningarnir fylgja hins vegar af skornari skammti.

Eða eins og þingkona frá Suður-Afríku orðaði það:

If you want to see which way a country is headed, look at the country's budget and how it allocates resources for women and children.—Pregs Govender, þingkona frá Suður-Afríku.

Nýjum hugmyndum og hugmyndum um breytt þjóðfélagsskipulag sem byggir á jafnrétti fylgir nefnilega kostnaður. Það er ekki endalaust hægt að eftirláta kvennahreyfingum í sjálfboðastarfi og góðgerðafélögum að vinna að jafnrétti og koma í framkvæmd þeirri nauðsynlegu hugarfarsbreytingu sem þarf að verða til þess að það verði að veruleika. Svo hafa líka flest ríki heims skuldbundið sig til þess að vinna að jafnrétti kynjanna með því að undirrita Kvennasáttmála Sameinuðu þjóðanna. Ísland eitt þessara ríkja og eru komin 24 ár síðan það staðfesti samninginn. Skuldbindingu fylgir loforð um að gera það sem í valdi ríkisins stendur til að tryggja jafnrétti karla og kvenna. Í Peking yfirlýsingunni frá árinu 1995 kemur síðan m.a. þetta fram:

Governments should ...adjust budgets to ensure equality of access to public sector expenditures. — Beijing Platform for Action, 1995

Þannig að íslenska ríkið er búið að lofa að tryggja jafnrétti í opinberum útgjöldum. Þá erum við komin með tvo punkta hérna um það hvernig hægt er að skoða stefnu ríkisins út frá fjárhagsáætlun þess:

1. Skoða hvort verið sé að ráðstafa peningum í það að koma áætlunum, stefnumótun og yfirlýsingum um jafnrétti í verk.

2. Skuldbinding ríkisins til þess að tryggja jafnrétti í opinberum útgjöldum. Þá erum við að tala um öll útgjöld ríkisins, ekki bara til sérstakra jafnréttisverkefna.

Þá erum við komin að því sem mig langar að tala betur um og hefur hlotið hið íslenska heiti Kynjuð hagstjórn, en á ensku er þetta kallað gender budgeting eða gender responsive budgeting. Ég var á fundi kvennanefndar Sameinuðu þjóðanna í síðustu viku í New York. Á einum af hliðarfundunum sagði sérfræðingur um kynjaða hagstjórn sem vinnur fyrir Evrópusamtök á þessu sviði að árið 2003 hefði t.d. 0,04% af þróunaraðstoð Evrópuráðsins verið varið í sérstök verkefni og áætlanir ætluð konum. Hún sem sérfræðingur á sviði kynjaðrar hagstjórnar hefur ekki áhuga á skoða frekar þessi 0,04% úthlutuðum til kvenna. Hún hefur áhuga á hinum 99,96% og greina þau út frá kynjasjónarmiði. Hvert eru þessir peningar að fara? Hverjum munu þeir gagnast?

Kynjuð hagstjórn snýst sem sagt ekki um að vera með kynjaaðskilnað í fjárhagsáætlanagerð, þ.e. eina áætlun fyrir konur og aðra fyrir karla, eða að telja hversu miklu er eytt í karla vs. hve miklu er eytt í konur. Hún snýst ekki um að áætla ákveðna upphæð í jafnréttis- og/eða kvennaverkefni. Heldur snýst þetta um að beita sjónarhorni jafnréttis á öll útgjöld. Og reyndar ekki bara útgjöld heldur líka á það hvernig peningum er aflað, t.d. með sköttum og gjöldum.

Kynjuð hagstjórn er tæki til að hjálpa stjórnvöldum að standa við skuldbindingar sínar um að gera allt sem í þeirra valdi stendur til að vinna að jafnrétti kynjanna.

Eins og alvitað er þá eru konur mjög fáar í stöðum sem fara með vald og ákvörðunartöku. Konur hafa á umliðnum árum verið um þriðjungur þingmanna. Og ég þreytist ekki á að minna á það að konur eru samt sem áður helmingur íbúa landsins, sem og jarðar. Í gær skoðaði ég upplýsingar um þingnefndir sem hafa með fjárhagsáætlunargerð ríkisins að gera. Nú veit ég ekki hvort skipað hefur verið í þessar nefndir upp á nýtt eftir að ný ríkisstjórn tók við, því upplýsingarnar á síðunni voru greinilega frá því Sjálfstæðisflokkur og Samfylking mynduðu meirihluta. En það skiptir kannski ekki öllu máli, því ég held að þessar tölur hafi ekki breyst mikið á liðnum árum.

Sem sagt upplýsingarnar á althingi.is um nefndarmenn í fjárlaganefnd segja að í síðustu fjárlaganefnd sátu níu karlar og tvær konur. Þetta er nefndin sem fer með málefnið: Hvernig skal eyða peningum ríkissjóðs. Svo er það hin nefndin sem fer með það hvernig skal afla tekna í ríkissjóð. Þ.e. efnahags- og skattanefnd en til hennar er m.a. vísað málum er varða skatta, tolla og gjöld, eignir ríkisins, lífeyrissjóði, gjaldeyri og gjaldmiðil. Sú nefnd var síðast skipuð átta körlum og einni konu. Þannig að það eru afar fáar konur sem hafa eitthvað um það að segja hvernig peningum ríkissjóðs er aflað og eytt.

Kynjuð hagstjórn er tæki til að nýta til þess að koma sjónarmiðum og þörfum kvenna á framfæri þrátt fyrir að þær séu ekki til staðar eða afar fáar við borðið þar sem ákvarðanirnar eru teknar. Greinilega nauðsynlegt og þarft hér á landi miðað við fjarveru kvenna í þeim nefndum sem hafa með þessi mál að gera.

En hvað er kynjuð hagstjórn? Hvar er henni beitt og hvernig? Ég ætla að stikla á stóru hér. Þið verðið því miður ekki útlærð í beitingu kynjaðrar hagstjórnar eftir þennan fyrirlestur minn en ég vonast til þess að geta gefið innsýn í það hvernig þessu er beitt og hvar er hægt að byrja.

Grunnspurning kynjaðrar hagstjórnar er þessi:

Hvaða áhrif hefur þessi tiltekni útgjaldaliður á jafnrétti kynjanna?

Takið eftir að þarna er ekki sagt hvaða áhrif hefur þessi útgjaldaliður á konur, heldur á jafnrétti. Það getur verið að útgjöld hafi mismunandi áhrif á kynin en spurningin er: Mun þetta auka á kynjamisrétti? Mun þetta minnka kynjamisrétti? Eða hefur þetta engin áhrif á kynjamisrétti?

Markmiðið er ekki endilega að finna leiðir til þess að öll útgjöld hafi nákvæmlega sömu áhrif á karla og konur heldur að viðurkenna það að raunveruleiki karla og kvenna er ekki sá sami og að útgjöld þurfi að taka mið af þessum mismun og ekki gera einum hærra undir höfði en hinum.

Það er engin ein leið til að koma þessu í framkvæmd. Þetta hefur verið gert á mjög mismunandi vegu víðsvegar um heim og fer t.d. eftir því hvar í stjórnsýslunni er verið að beita þessu, hversu stórt svið kynjaða hagstjórnin á að ná utan um og hvar í fjárhagsáætlunarferlinu þessari hugmyndafræði er beitt.

Hvar í stjórnsýslunni á að beita kynjaðri hagstjórn?

Þarna er verið að skoða hvar á að beita þessu verkfæri, er það í ríkisfjármálum, þ.e. fjárlögunum, eða er það á sveitastjórnarstigi. Á að nota þetta sérstaklega innan ákveðinna deilda ríkisins, t.d. ákveðnum ráðuneytum, eða ætla nefndir skipaðar kjörnum fulltrúum að beita kynjaðri hagstjórn. Svo hefur þetta líka verið gert utan stjórnsýslunnar og þá skipulagt af fræðimönnum eða félagasamtökum. Það er sem sagt hægt að beita þessu á mismunandi stigum, það er hægt að byrja smátt, t.d. á ákveðnum málefnum eða ákveðnum ráðuneytum og víkka þetta svo út. Þannig að þetta þarf ekki að vera alveg óyfirstíganleg hugsun að ætla að fara að beita glænýju sjónarhorni á alla fjárlagagerð ríkisins.

Þá erum við komin að næstu spurningu:
Hversu breitt svið skal kynjaða hagstjórnin ná yfir?

Eiga öll fjárlögin að taka mið af kynjasjónarmiðum? Þetta hefur mjög sjaldan verið gert og því lítil reynsla komin á þetta. Í Svíþjóð er þetta gert þannig að hvert ráðuneyti er skuldbundið til þess að setja sér markmið til að ná varðandi jafnrétti kynjanna innan þeirra verkefna sem sótt er um fjármagn til í fjárlögunum. Hvert ár fylgir viðauki með fjárlögum sænska ríkisins þar sem útlistuð eru áhrif fjárlaganna á jafnrétti kynjanna. Fæst ríki byrja á svo viðamiklu verkefni. Það væri t.d. hægt að byrja á ákveðnum málaflokkum eða ákveðnum ráðuneytum, eða gera kröfu um að öll ný verkefni taki mið af kynjasjónarmiðum.

Hér á landi fór af stað vinna um kynjaða hagstjórn upp úr árinu 2000 hjá Jafnréttisstofu. Samkvæmt upplýsingum mínum frá starfsfólki Jafnréttisstofu hefur vinnan því miður ekki verið samfelld og þessi málaflokkur hefur þurft að sitja á hakanum. Þetta er ferli sem getur tekið langan tíma. Finnar byrjuðu t.d. á þessu á sama tíma þ.e. upp úr árinu 2000 en það var ekki fyrr en í fyrra að kynjaðri hagstjórn var beitt á fjárlögin í heild sinni.

Þá er hægt að skoða ákveðna flokka þess fé sem skal ráðstafa:

Sem sagt það er hægt að skoða kostnað við launagreiðslur og greina eftir kyni. Raunar mætti segja að þetta hafi verið gert vel og lengi með öllum okkar rannsóknum á launamun kynjanna. Þar hefur komið í ljós verulegur aðstöðumunur kynjanna og því rík ástæða til að fara einmitt nánar ofan í önnur útgjöld og skoða hvort sama kynjamun sé að finna annars staðar. Við munum ekki vita þetta nema þetta verði rannsakað skipulega og kynjaðri hagstjórn beitt. Það er einnig hægt að skoða fleiri ráðstöfunarflokka t.d. hvað fer mikið í rekstrarkostnað mismunandi grunnstoða svo sem lögreglu, varnarmál, menntun, heilsu, samgöngur.

Og fyrst ég minnist þarna á samgöngur má nefna dæmi sem Silja Bára Ómarsdóttir hefur oft notað til að skýra kynjaða hagstjórn um hvernig hægt er að skoða samgöngumál út frá kynjasjónarmiði. Gerð var könnun á vesturlandi fljótlega eftir að Hvalfjarðargöngin voru opnuð um áhrif Hvalfjarðarganganna á konur og karla. 

Mynd 1

Hér á þessari mynd má sjá hvaða áhrif fólk telur að Hvalfjarðargöngin hafi haft á atvinnutekjur sínar. Þarna má sjá greinilegan kynjamun að því leiti að karlar eru líklegri til þess að hafa fengið færi á hærri launum með tilkomu ganganna. Leiða má líkur að því að það sé vegna þess að atvinnusvæði þeirra stækkaði eftir að göngin komu til sögunnar, þeir gátu sem sagt farið að sækja vinnu til Reykjavíkur. Konur hins vegar bera oftast miklu meiri ábyrgð á börnum og heimili en karlar og hafa því ekki jafn mikil tök á að sækja vinnu langar vegalengdir.

Mynd 2

Á þessari mynd má sjá hvað fólk telur neikvæðast við göngin og greinilegan mun má sjá á svörunum hvað varðar vöru og þjónustu. Konur hafa meiri áhyggjur af því að geta ekki sótt sér þá vöru og þjónustu sem þær þurfa í sinni heimabyggð. Aftur má gera ráð fyrir að það sé vegna þess að þær eiga ekki eins auðveldlega heimangengt og karlar.

Það eru sem sagt ýmsar leiðir til þess að gera þetta og þarf hvert land eða svæði að finna sína leið en það er eitt grunnatriði sem þarf að vera til staðar. Það er leiða saman tvo hópa sem oftast eru aðskildir. Þessir tveir hópar búa báðir tveir yfir mikilvægri þekkingu. Það eru annars vegar sérfræðingar á sviði jafnréttis kynjanna og hins vegar sérfræðingar á sviði ríkisfjármála og opinberrar starfsemi.

Á þessum fundi Sameinuðu þjóðanna sem ég sat í síðustu viku talaði einnig kona frá Evrópusambandinu. Hún sagði frá því að í Berlín hefði verið skipulögð ráðstefna þar sem saman kom fólk sem annars vegar vann með fjárhagsáætlanir og ríkisfjármál og hins vegar kynjafræðingar. Hún sagði að þarna hefðu mæst tveir heimar sem voru ekki alveg að skilja hvern annan. Hún sagði það mjög mikilvægt fyrir fjármálafólkið að læra um kynjajafnrétti og að sama skapi jafn mikilvægt fyrir femínista að skilja hvernig fjárhagsáætlunarferli fer fram. Þessi ráðstefna var sem sagt byrjunarskrefið hjá Berlínarborg í kynjaðri hagstjórn. Ég held að þetta sé gott fyrsta skref. Leiða saman þessa hópa, deila þekkingu og hugmyndum, læra hver af öðrum og líka að kynnast.

Henni var einnig tíðrætt um það hversu kynjuð hagstjórn hefði mjög jákvæð áhrif á árangur fjárlaga. Sem sagt að ef fjárhagsáætlunin tæki mið af sjónarmiðum jafnréttis þá væri hún líklegri til að skila þeim árangri sem henni er ætlað.

Kynjuð hagstjórn er mjög öflugt tæki til þess að greina kerfisbundið það framlag sem ólaunuð umönnunarvinna kvenna er. Ólaunuð vinna, t.d. umönnun barna, umsjón heimilis, umönnun aldraðra eða sjúkra ættingja og vina er mjög ójafnt skipt milli karla og kvenna. Sérstaklega er mikilvægt að skoða niðurskurð í þessu ljósi. Þannig að eitthvað sem lítur út fyrir að vera niðurskurður, t.d. að stytta tíma sem sjúklingar liggja inni á sjúkrastofnun eftir að hafa farið í aðgerð, er niðurskurður af hálfu ríkisins vegna þess að það mun sennilega vera kona í ólaunaðri vinnu sem tekur við umönnuninni. Hún mun jafnvel taka sér frí frá sinni launuðu vinnu á meðan og þar með tapast framleiðni. Það er ekki mjög árangursríkt.

Nú þegar mikil krafa er um ábyrga nýtingu fjármagns og góða stjórnarhætti er kynjuð hagstjórn eitthvað sem ætti alvarlega að skoða og fara að innleiða kerfisbundið á fleiri sviðum. Ríkissjóður eru sameiginlegar eignir fólksins í landinu og því er eðlilegt að gengið sé úr skugga um að fjármagnið nýtist okkur öllum, með jafnrétti að leiðarljósi.